英国石油公司CEO：我们已痛定思痛

（二）欧洲大陆审查模式 欧洲大陆为集中型的合宪性审查模式。

概略的规定较多，[30]具体的规定少。与以行政处分为典型代表的行政法律行为不同，行政事实行为并无意图处理/改变相对人的权利义务，也由此并不直接发生行政法律关系设立、变更或消灭的法律效果。

很少涉及风险评估活动中的科技专业性内容或在涉及时只作笼统的规定。因此，仍需补以从实践和事理出发的考察，才不至错失风险评估法律制度中必不可少的关键内容。[29][德]沃尔夫等：《行政法（第二卷）》，高家伟译，商务印书馆2002年版，第192页。二、合法性评价的传统框架对风险评估内在不确定性回应不足 在传统法教义学视野中，政府为风险规制目标而进行的风险评估就行为类型而言是一种公法上的事实行为。杨勇萍：《行政事实行为比较研究》，载《法学评论》2002年第2期。

2007年通过的《突发事件应对法》已包含风险评估的规定（如第5条），此法出台的历史背景除了自然灾害事件（如1998年特大洪水），也包括全国瞩目的重大公共卫生事件（如2003年非典）和环境污染事件（如2005年松花江污染事件）。（二）风险评估内在不确定性的挑战 特定时空下人类所能掌握和运用的科技知识和信息总是有限的，风险评估内在不确定性因而无法避免。[11]从阶段划分来看，20世纪90年代中后期到2002年之间可以视作法院人员分类管理改革的探索期。

在政治统一性的刚性约束之下，司法的独特性在与外部体制的碰撞中被逐步消解，司法改革的范围被限缩在政治体制改革替代性措施的有限范围内。为法官助理设定了专门的薪酬保障。[15]尽管这两份文件在探索期前出台，但《评定法官等级实施办法》实际上是在1998年11月12日发布的，因此大范围的法官等级评定工作开始于1999年。以至于在复兴期法院人员分类管理改革的论证中，法官职业化水平低下、不足以承担独立审判权的认识仍然成为改革的源起。

[13]参见蒋惠岭：《法官员额制之难与易》，《人民法院报》2006年 7月 20日。简而言之，这一过程大致可以被拆分为5个环节：主客观因素制约→过密投入到非最优模式→边际递减、效率下降→制度复制、延展并锁定→发展瓶颈（如表1所示）。

[17]为了作出区分，改革前的书记员被称作录用制书记员，可以晋升为法官。（二）竞争倾向：地方试点主义与政治锦标赛叠加 除了角色约束之外，中国的司法改革还呈现鲜明的竞争倾向。二、我国司法改革内卷化风险的例证 在提出基本表征之后，本部分将通过对法院人员分类管理改革的历时考察进一步阐述我国司法改革面临的内卷化风险。一些浅层的具有符号意义的指标迅速得到改善，而深层的指标改善则相对缓慢。

在司法改革推进的过程中，我们要着力避免无意义的优化所导致的无效竞争，尤其要限制那些为了首次第一的伪创新，鼓励真正结合地方实践的真创新。[19]然而，书记员单独序列管理改革很快遭遇体制与机制困境。鉴于此，2009年最高人民法院发布《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》（以下简称《三五纲要》）再次重申逐步实施法官员额制度。尽管在《一五纲要》文本中并未直接出现分类管理的语词，但实行书记员单独序列管理、进行法官助理的试点以及调整人民法院行政人员与审判人员的配比等内容已体现出显著的人员分类单独序列员额配比等分类管理理念。

以贯穿于司法改革全过程的法官选任为例，从20世纪90年代开始，每个阶段对法官的选任机制改革都围绕提升资质要求、细化选任程序展开。随着成效失衡现象的加剧，司法改革的整体投入产出比就会由边际递增逐步向边际维持、边际递减甚至是无边际效用过渡。

[42]参见王逸吟：《法官员额制的广东试点》，《光明日报》2015年6月8日。改革收益的不均衡必然引起改革成效的不均衡。

具体而言，从外部视角观察，要避免将司法机关仅视作普通国家机关、将法官仅视作国家政治机器的一般干部、将司法知识视作仅是有工具价值的技术性知识，进而否认司法在国家政治结构中特有的定位、对强调司法特性的制度改革给予负面评价和消极回应。[48]参见栗峥、张海霞：《司法改革的困境及其克服》，《云南社会科学》2015年第2期。[22]然而，此项工作的推进并不顺利。这与我国司法改革所处的政治结构、竞争结构与组织结构密切相关。从整体上看，我国法院人员分类管理改革措施在20余年间日益完备。肖扬：《最高人民法院工作报告——2003年3月11日在第十届全国人民代表大会第一次会议上》，《人民日报》2003年3月23日。

概括来讲，内卷化是这样的一个过程：受到一系列主客观因素的制约，资源持续、过密地投入非最优的模式之中，[8]进而导致边际效用递减并降低整体效率，经济、政治、社会模式在某一发展阶段达到确定形式后便趋于制度锁定，尽管持续的资源投入带来一系列的增长，但增加的投入量与不断减少的单位产出之间的矛盾使得经济、政治、社会遭遇发展瓶颈或陷入停滞不前或始终无法转换为另一个高级模式。[49]黄文艺：《论习近平法治思想中的司法改革理论》，《比较法研究》2021年第2期。

在过去的20余年间，我国法院系统先后开展了一系列带有明显人员分类管理特征的改革，改革的整体面貌较好地契合内卷化风险的基本表征。唯有如此，才能为司法改革带来增量，打破司法改革领域的约束性条件，为治理内卷化风险创造充分的条件。

改革成效未达预期引发了改革者的持续投入，使得司法改革被进一步局限在特定的改革领域，相似的司法改革内容发生周期性循环。当然，内卷化风险这种过程意义上的可能性与结果意义上内卷的区别主要体现在以下几个方面：其一，司法改革过程的循环往复并非内卷意义上的简单复制或者低水平重复，而是在审时度势之下的优化。

限制竞争倾向并非要否定地方试点主义和政治锦标赛的正面意涵。[36]参见左卫民、周长军、陆贤刚等：《法院内部权力结构论》，《四川大学学报》（哲学社会科学版）1999年第2期。1963年，美国著名的文化人类学家吉尔兹在对印度尼西亚农业经济进行研究时发现，由于爪哇岛缺乏资本、土地数量有限、人口增长迅速，因此岛上劳动力不断高密度地填充到水稻生产中，导致农业内卷化。[51]参见黄文艺：《论习近平法治思想中的司法改革理论》，《比较法研究》2021年第2期。

从2013年开始的法院人员分类管理改革措施有相当部分被吸收到新修订的法律中。[55] 其二，重视司法改革的多方参与。

政策垄断、目标替代与选择性执行可能诱发改革收益的不均衡，进而导致改革成效的不均衡与不可持续性。然而，无论是法官员额制、书记员单独序列还是法官助理单独序列，这些重要的人员分类管理改革的措施都未被立法吸收。

[35]国家和社会对人民法院的定位始终围绕政治与司法两个维度展开。[48]选择性执行消解了中央的改革权威，造成了司法改革成效的非均衡性。

当揭开表象去深入挖掘司法改革内卷化风险这条线索时，我们就找到了观察和解释我国司法改革的一个重要切入点。试点应该聚焦宏观性、全局性、根本性的改革。在试点过程中，地方各级人民法院享有改革自主权。[5]参见[美]黄宗智：《长江三角洲小农家庭与乡村发展》，中华书局1992年版，第315～317页。

[9]与经济、政治领域的改革相似，我国司法改革也面临内卷化风险，其基本表征可以从3个方面展开：其一，司法改革过程的周期循环。《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》（以下简称《五五纲要》）第54条与2019年修订的《中华人民共和国法官法》（以下简称《法官法》）第28条明确规定了法官等级采取不同于行政职级的晋升方式，即按期晋升与择优晋升相结合。

在不同时代法院人员分类管理改革的过程中，院长、庭长都实质参与并掌握内部法官选任程序的制定权。参见袁定波：《制定路线图时间表稳步推进分类管理改革》，《法制日报》2013年7月31日。

要牢固树立体制改革是司法改革成功的必要前提的理念，通过先期或者同步的体制改革为司法改革创造空间。[18]尽管《人民法院书记员管理办法（试行）》未明确书记员不能转任为法官，但聘用制书记员由于采用与法官不同的编制以及更低的学历要求，因此转任法官在事实上不具有可操作性。

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